【編者按】2021年3月28日上午,清華大學公共管理學院副院長、國情研究院常務副院長王亞華教授在“第七屆首都治理論壇:超大城市治理的新理念”上做了題為“激活超大城市治理的社會機制——兼評‘接訴即辦’案例”的主旨演講,從農村研究的獨特視角審視城市治理,運用制度分析方法探討有中國特色的超大城市治理路徑。

  改革開放以來隨著中國的市場化轉型,現代社會面臨的公共事務問題越來越繁重,政府不斷向市場和社會分權,但是分權的效益更多體現在經濟建設領域,公共治理領域卻存在著廣泛的市場失靈和社會失靈。市場和社會未能很好地分擔政府的公共治理職能,反而進一步強化了對政府的依賴,比如脫貧攻堅、河流治理、環境保護等領域的制度設計更加依賴政府。無論是農村治理,還是城市治理,均呈現出這一制度演變趨勢。

  中國農村基層治理的困境在于越來越依賴自上而下的黨政力量,自下而上的社會力量作用有限,且二者沒有很好融合,使得農村基層治理具有強烈的黨政主導色彩。一些村組織表現為鄉鎮政權的自然延伸或辦事處的角色,廣大村民處于被動參與的地位,面臨廣泛的合作困境。此外,由于中國社會轉型,很多村社財政困難,自我造血能力差,基層服務組織人力資源短缺,公共服務供給能力低下。城市治理也面臨同樣的困境,隨著黨政力量統合不斷強化,基層治理中“干部干、群眾看”現象普遍存在。城市治理也面臨同樣的困境,隨著黨政力量統合不斷強化,基層治理中“干部干、群眾看”現象普遍存在。而政府由于負擔重,規模越來越大,涉及專業領域非常多,干預領域也越來越廣,加之財政的約束,基層政府職能面臨很大的考驗。

  城市和農村表現出相似特點的原因在于它們面臨相似的體制架構。在我國基層治理體系設計上,無論農村還是城市都實行基層群眾自治制度,農村村委會和城市居委會理論上都屬于基層群眾性自治組織?,F實中,由于自治單元過大,容納人口過多,基層自治治理能力不足,往往需要借助政府的力量解決大量基層事務。盡管城市享有擁有多種生產要素積聚的優勢,但沒有從根本上改變體制架構伴隨的制度問題。

  農村治理存在三個方面的基本制度問題:一是規則供給方面過于依賴于外部供給,導致農村基層自主性受到了抑制,規則適用性和規則一致性的問題較為突出;二是規則執行方面依賴于外部監督和正式懲罰,農村固有的內部監督和非正式制度優勢在現實中發揮的作用反而較??;三是規則保障方面過于依賴自上而下的干預,這是基層治理很多問題的制度根源。

  城市治理相對于農村治理而言,更加依賴自上而下的制度供給、正式制度與外部監督,更需要高強度的資源投入和支撐保障,這些特性進一步強化了對政府、正式規則和外部監督的依賴,因而上述三個基本制度問題在城市治理中同樣廣泛存在、甚至更為突出。

  利用埃莉諾·奧斯特羅姆的“多層次嵌套制度分析”發現,中國在憲制選擇規則和集體選擇規則層面的制度建構比較強健,但由于基層自治不夠發達,導致大量操作層次的規則出現問題。這些問題具體包括:(1)規則缺失問題,大量新興公共事務缺少規則;(2)規則不適問題,現有規則不適用于日益廣泛的基層治理問題;(3)規則執行問題,已經存在的規則不能很好地執行,制度漠視和不完全執法的問題比較嚴重。上述問題本質上是基層運行中的制度設計、制度變遷和制度執行,不能適應社會發展和轉型過程中對制度建設的巨大需求。

  在基層治理實踐中,上述問題得到了一定程度的回應,較為典型的舉措包括:(1)改革基層組織,例如大量農村地區推行自治單元下沉,設置百姓議事會、鄉賢參事會等新型社會組織;(2)加強規則供給,例如完善法治、加強德治、推進自治,更加重視鄉規民約;(3)規范基層權力,例如浙江寧海推行小微權力法定化,發動民眾監督基層組織、強化社會監督和上級監督;(4)打造溝通平臺,例如上?!耙痪W通辦”、浙江的象山“村民說事”、嘉興“睦鄰客廳”等創新舉措;(5)應用數字技術,例如“鄉村釘釘”、“掌上鄉村APP”、“浙里辦”等典型案例。這些響應的意義在于通過推進體制機制改革和創新,聽取民意,吸納民智,匯聚民力,激活基層運行中的社會機制,貫通上下力量,建立多元共治新機制。

  如果運用上述分析視角和理論邏輯來分析北京市“接訴即辦”案例,可以深化對超大城市治理機制的認識。北京市的“接訴即辦”改革,之所以能夠在短時間內取得顯著成效,在于有效地解決了三個基本制度問題:在規則供給方面,以人民為中心、以問題為導向、以街道為基點,打破了“條塊”分割壁壘,推動跨層級協調,跨部門聯動;在規則執行方面,建立了以響應率、解決率、滿意率“三率”評分、四級響應以及每月績效考核為核心的實施機制;在規則保障方面,廣泛應用大數據技術并建立健全相應的制度規范。

  當然,由于“接訴即辦”實施時間不長,還面臨一些問題和挑戰:(1)社會治理更加依賴政府的力量,對社會機制產生“擠出效應”;(2)大數據技術的運用較為簡單化,技術運用的線性思維尚未適應復雜社會治理;(3)考核體系中的“條”“塊”間的考核力度與任務壓力不對;(4)體系運行中自下而上的評價和反饋機制的科學性有待提高。此外,“接訴即辦”的可持續性還有待觀察。

  基于對中國城鄉治理變遷的觀察,以及對北京市“接訴即辦”案例的分析,對于超大城市治理改革有以下思考和建議:

 ?。?)健全自治、法治、德治相結合的基層治理體系,特別是社區黨組織領導下的居委會、業委會、物業服務企業等共同參與的議事溝通和協同治理機制;

 ?。?)激活城市基層自治,建立健全群眾參與社區事務的各種機制,積極發揮群團組織和微社會組織的作用;

 ?。?)保障基層組織的規范化運行,推進基層小微權力的法定化和透明化,建立多層次監督機制,保障基層權力規范有序運行;

 ?。?)發展多種形式的交流平臺,暢通干群溝通和群眾參與通道,充分利用數字技術,提升城市社會治理能力。

  未來國家治理現代化的基本格局是有為政府、有效市場和有機社會三者的互補互動。當前我國面臨的主要問題是社會力量發育不足,需要加強社會建設,在社會治理中廣泛吸納民眾參與,充分運用基層民主協商制度,實現政府治理同社會調節、居民自治良性互動,建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。中國超大城市的治理,尤其需要重視社會力量的作用,通過多種途徑激活社會機制,讓社會機制在城市治理中發揮重要支撐作用??傮w來看,中國走向國家治理現代化,需要牢固堅持以人民為中心的理念,充分運用數字治理的力量,構建有為政府、有效市場、有機社會的治理新格局。

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